Petites puissances d'intérêt énergétique, règlement d'eau comme droit réel: les avancées du droit pour les moulins

Nous revenons sur les deux points de droit importants de l'arrêt récent du conseil d'Etat sur le moulin du Boeuf en Côte d'Or, ayant vu la victoire des propriétaires contre le ministère de l'écologie. L'examen des conclusions du rapporteur public souligne d'une part que la puissance d'un moulin ne peut être alléguée sur l'intérêt qu'il y a ou non, du point de vue des lois énergie-climat, à sa relance (soit le contraire de ce que prétend encore le ministère de l'écologie dans sa circulaire "continuité apaisée" diffusée trois semaines après l'arrêt...) ; d'autre part, et c'est le point majeur au plan normatif, que le règlement d'eau d'un moulin entre 1790 et 1919 est assimilable à un droit réel qu'un préfet ne peut abroger au titre du pouvoir de police, encore moins sans indemnité. Le règlement d'eau devient en droit parfaitement assimilable à un fondé en titre, ce qui est une bonne nouvelle pour la protection des moulins.

Dans l'arrêt n°414211 du moulin du Boeuf qui a annulé des dispositions d'abrogation du règlement d'eau par la DDT de Côte d'Or, Stéphane Hoynck, rapporteur public, a livré des conclusions tout à fait intéressantes. Ces conclusions ont été suivies par les conseillers et renseignent donc sur la doctrine juridique des moulins. Nous ne pouvons les diffuser dans leur intégralité car elles ne sont pas libres de droits, mais simplement en citer et commenter deux extraits importants.

Observation du rapporteur public sur l'énergie

"Il est certain que la mise en service d’un petit moulin comme celui en cause, dont la puissance disponible est inférieure à 50 kW, ne résoudra pas à elle seule les défis de la transition énergétique. On peut par comparaison noter que l’EPR de Flamanville est prévu pour une puissance nominale de l’ordre de 1600 MW, soit 32000 fois la puissance du moulin du Bœuf. Mais le raisonnement suivi par la cour revient en réalité à considérer que la contribution de la «petite hydroélectricité» au développement des énergies renouvelables serait par nature insignifiante et que l’objectif de valorisation économique de l’eau ne serait pertinente que pour de gros projets, ce qui n’est pas l’objectif défini par le législateur, qui au demeurant n’implique pas de raisonner à l’échelle du bassin du cours d’eau concerné. Vous pourrez donc accueillir l’erreur de droit soulevée."

Ce point est d'actualité puisqu'à peine trois semaines après le prononcé de l'arrêt du conseil d'Etat, dans la circulaire d'application du plan de continuité écologique apaisée, le ministère de l'écologie persiste à arguer de la faible puissance de moulins pour justifier que ses services donnent des instructions défavorables à leur équipement, notamment en rivière de liste 1.

Ainsi la circulaire NOR:TREL1904749N du 30 avril 2019 énonce :

"De même, il est essentiel de pondérer l’intérêt de la production hydroélectrique d’un projet au regard de la part qu’elle représente dans l’atteinte des objectifs de la politique énergétique et des impacts qu’elle engendre. Plus la puissance et la capacité de production de l’installation sont faibles, plus les enjeux d’intérêt général liés à la restauration des milieux (reconquête de biodiversité aquatique, du bon état, services rendus, préventions des inondations par restauration de la rivière, etc.) doivent primer et moins le maintien des impacts liés au seuil et à la dérivation éventuelle du débit se justifient. Il doit être tenu compte également du fait que les très petites puissances ne répondent pas à l’enjeu essentiel de sécurisation du réseau électrique."

Le rapprochement des deux textes est saisissant : le ministère de l'écologie allègue des éléments qui sont absents de la loi, car jamais le législateur n'a indexé l'intérêt d'un projet énergétique bas carbone sur sa puissance nominale. On est donc dans la procédure usuellement observable dans le domaine de l'eau et de la biodiversité : l'arbitraire de l'exécutif et des hauts fonctionnaires de son administration, qui inventent à leur gré une interprétation des normes non visée par le parlement et non sanctionnée par les cours.

Nous espérons que ces dispositions de la circulaire du 30 avril 2019 ferons l'objet d'une requête en annulation et, en tout état de cause, nous attaquerons en justice tout avis défavorable d'une administration à une relance de moulin au motif de la puissance du site.

(Nota : le point plus retors, sur lequel nous sollicitons en ce moment nos conseils juridiques, est la méthode de l'administration consistant non à empêcher ouvertement une relance - bien que ce soit manifestement son but -, mais à exiger pour cette relance des dispositions qui sont en claire disproportion des impacts comme des moyens du pétitionnaire, avec des procédures durant plusieurs années et des accumulations d'exigences sans rapport aucun à un trouble au milieu lorsque le moulin ou l'usine hydraulique existe déjà. Il est nécessaire de construire une défense juridique et d'aller en justice quand des procédés dilatoires et abus de pouvoir s'observent).

Observation du rapporteur public sur le règlement d'eau comme droit réel

"En réalité, l’autorisation administrative délivrée au 19eme siècle a une double nature :- elle est une autorisation de police, en fixant toute une série de paramètres que doit respecter un ouvrage pour assurer la garantie des intérêts posés par la loi. C’est en tant que ces ouvrages sont soumis à la police de l’eau que les prescriptions fixées par leur autorisation peuvent être modifiées ou même abrogées pour défaut d’entretien. C’est ainsi que se lit l’article L 214-4 lorsqu’il permet une telle abrogation « sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police ».- mais cette autorisation a comme on l’a vu, une seconde nature, qui découle de la volonté du législateur de 1919 : elle consacre l’existence d’un droit réel qui ne se perd que par la ruine ou le changement d’affectation. Dans cet aspect, si le préfet peut constater la caducité selon des critères fermement posés et confirmés, y compris à l’occasion de l’exercice de ses pouvoirs de police de l’eau, il n’a pas pour autant un pouvoir d’abroger des droits réels, encore moins sans indemnisation."

Ce point renforce considérablement le régime des moulins réglementés ou fondés sur titre (ayant bénéficié d'une autorisation administrative sur une puissance de moins de 150 kW entre 1790 et 1919), puisqu'ils sont désormais alignés sur le régime des droits fondés en titre. Le rapporteur public souligne que c'est une mise en cohérence des décisions antérieures du conseil d'Etat comme de la cour de cassation. Il mentionne au passage qu'une lecture contraire - soumettre un droit d'usage acquis à l'appréciation de la police de l'eau - poserait un problème constitutionnel.

Voici le commentaire de Me Jean-François Remy à ce sujet :

"c’est doute l’apport majeur de cette décision, le Conseil d’Etat rappelle que les autorisations administratives délivrées avant 1919 et pour 150 kW au plus, qui ont conservé leur validité au-delà du 18 octobre 1994, présentent un caractère réel immobilier (comme les droits fondés en titre).
Le conseil d’Etat considère dès lors que le Préfet ne peut procéder à leur abrogation, si les ouvrages ne sont pas à l’état de ruine (auquel cas, comme pour un droit fondé en titre, le droit d’usage disparaît), sans indemnité, une telle hypothèse posant selon le Rapporteur public un véritable problème de constitutionnalité.
Considérant dès lors que l’article L 214-4 du Code de l’environnement ne peut s’appliquer qu’aux seules autorisations délivrées en matière de police de l’eau, et non aux autorisations délivrées avant 1919 et pour 150 kW au plus, en matière de police de l’énergie, le conseil d’Etat indique que, même si le Préfet peut abroger l’arrêté préfectoral ancien et donc la règlementation adoptée au titre de la police de l’eau, en cas d’absence d’entretien ou d’abandon des ouvrages, pour autant il ne peut abroger sur ce fondement du Code de l’environnement le droit d’utiliser l’énergie hydraulique conféré par cet arrêté ancien, le droit d’usage de l’eau demeurant au regard de la police de l’énergie (le régime de ces autorisations est ainsi aligné sur celui des droits fondés en titre)."

Nous rappelons à tout les titulaires d'un droit d'eau (fondé en titre ou réglementé) que son abandon sans indemnité revient à une mort juridique du moulin ou de l'étang, et à une soumission (éventuellement à vos frais) à tout ce que l'administration peut exiger en matière de remise en état du site. Nous observons malheureusement des pressions régulières de certaines parties prenantes pour pousser des particuliers ou des communes à l'abandon du droit d'eau. Nous allons informer les préfets de ces mauvaises pratiques tant du fait de l'usurpation de fonctions régaliennes par certains employés de syndicats de rivière (ou autres) que de la mauvaise information voire tromperie volontaire sur la réalité du droit.

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Nous invitons les propriétaires et les cadres associatifs à venir nombreux à nos rencontres du 27-28 juillet 2019, afin de coordonner la protection, la valorisation et l'affirmation des ouvrages hydrauliques.